I controlli amministrativi sulle attività economiche devono essere programmati e semplificati. È questo l’intento del d.lgs. 12 luglio 2024, n. 103 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiali n. 167 del 18 luglio 2024. Le ispezioni amministrative dovranno svolgersi secondo principi di trasparenza, programmazione e correttezza.
Qui di seguito schematizziamo la nuova disciplina:
Quali sono le attività economiche in questione?: Le nuove disposizioni si applicano ai controlli amministrativi sulle attività economiche. Si definiscono tali quelle che consistono nella produzione e nell’offerta di beni e servizi sul mercato. Non rientrano nell’ambito di applicazione del decreto i controlli in materia fiscale, gli accertamenti e gli accessi ispettivi disposti per la documentazione antimafia di cui al decreto legislativo 6 giugno 2011, n. 159 (Codice Antimafia), i controlli di polizia economico finanziaria, nonché i controlli disposti per esigenze di sicurezza e difesa nazionale, ivi inclusi i controlli di cui alla legge 9 luglio 1990, n. 185 e al decreto legislativo 15 dicembre 2017, n. 221.
Cosa si intende per controlli?: Sono definite come attività di controllo le attività di natura amministrativa, comunque denominate, svolte dalle amministrazioni, per la verifica del rispetto di regole poste a tutela di un interesse pubblico da parte di operatori che svolgono un’attività economica.
Chi sono i controllori?: Per amministrazioni pubbliche, ai fini della normativa in commento, si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie Governative (v. d.lgs 30 luglio 1999, n. 300), regioni a statuto speciale e province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione.
Chi sono i soggetti controllati?: sono gli operatori che svolgono l’attività economica soggetta a controllo.
Schema standardizzato dei controlli: Al fine di garantire una piena conoscenza degli obblighi ai quali i soggetti controllati sono tenuti e di eliminare sovrapposizioni e duplicazioni di controlli il Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei ministri dovrà elaborare uno schema standardizzato per l’effettuazione del censimento dei controlli. Entro 150 giorni dalla data di adozione dello schema standardizzato, le amministrazioni dovranno pubblicare nei propri siti istituzionali il censimento dei controlli che ad esse fanno capo previsti dalle disposizioni vigenti.
La ricognizione ed analisi dei controlli: Entro il 30 giugno 2025, le amministrazioni dovranno effettuare una ricognizione dei controlli operati nell’ultimo triennio e dei relativi esiti anche in relazione alla dimensione e tipologia dei soggetti controllati. Il rapporto sullo stato dei controlli, con evidenza percentuale dei casi in cui il controllo si è concluso con la constatazione di irregolarità, dovrà essere trasmesso al Dipartimento ai fini della verifica della necessità di mantenimento o mutamento dei controlli. All’esito dell’attività di analisi, valutazione e verifica il Dipartimento, sentite le associazioni di categoria interessate, elabora, entro il 30 ottobre 2025, un documento contenente il quadro di sintesi dei controlli al fine di individuare aree di sovrapposizione e duplicazione tra i controlli svolti a diversi livelli amministrativi e lo trasmette alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero dell’economia e delle finanze e al Ministero delle imprese e del made in Italy, con eventuale segnalazione dei procedimenti di controllo che, anche alla luce di una valutazione costi benefici, possono essere eliminati, sospesi per un determinato intervallo temporale, programmati con cadenza periodica, con esclusione di controlli a campione, ovvero rafforzati. Il Ministro per la pubblica amministrazione trasmette il predetto documento al Parlamento. Al fine di garantire il costante aggiornamento dello stato dei controlli, la procedura è ripetuta con cadenza triennale.
Sistema di programmazione del rischio: Ai fini della programmazione dei controlli, è istituito un sistema di identificazione e gestione del rischio su base volontaria, riferito ai seguenti ambiti omogenei: a) protezione ambientale; b) igiene e salute pubblica; c) sicurezza pubblica; d) tutela della fede pubblica; e) sicurezza dei lavoratori.
Il compito dell’UNI: L’Ente nazionale italiano di unificazione (UNI), elabora, per ciascun ambito omogeneo, consultate le amministrazioni di riferimento, norme tecniche o prassi di riferimento idonee a definire un livello di rischio basso al quale è associabile un Report certificativo. Le norme tecniche o prassi di riferimento elaborate da UNI devono poi essere approvate con decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy, da adottarsi ai sensi dell’articolo 17 comma 3 della legge 400 del 1988, sentite le amministrazioni interessate. Il medesimo decreto indicherà, altresì, gli elementi essenziali e il periodo di validità del Report certificativo, i casi di decadenza e le altre norme procedurali ritenute necessarie. Nella determinazione del livello di rischio basso sono presi in considerazione diversi parametri, tra cui: a) il possesso di almeno una certificazione del sistema di gestione, rilasciata da un organismo di certificazione accreditato ai sensi del regolamento n. 765/2008 del 9 luglio 2008; b) altre certificazioni, analogamente rilasciate sotto accreditamento, riconducibili ai principi ESG (Environ- mental, Social, Governance); c) l’esito dei controlli subiti nei precedenti tre anni di attività; d) il settore economico in cui opera il soggetto controllato; e) le caratteristiche e la dimensione dell’attività economica svolta dal soggetto controllato. Il Report certificativo è rilasciato da organismi di certificazione, ispezione, validazione o verifica, accreditati presso l’Organismo nazionale di accreditamento riconosciuto e firmatario degli accordi di mutuo riconoscimento (MLA) dell’Associazione di cooperazione europea per l’accreditamento (EA). I titolari di attività economica che hanno interesse ad ottenere il Report per uno o più ambiti omogenei possono farne domanda ad uno degli organismi predetti. L’Organismo unico di accreditamento trasmette in via telematica il Report per l’inserimento nel fascicolo informatico di impresa. Dopo il rilascio del Report certificativo l’organismo di certificazione sottopone il soggetto controllato ad audit periodici per verificare il mantenimento della conformità alla norma di riferimento. Ove non vi siano più le condi zioni di basso rischio, il Report certificativo è immediata- mente revocato e ne è data comunicazione all’Organismo unico di accreditamento.
Il Fascicolo informatico di impresa e obblighi di consultazione del soggetto che effettua i controlli: Al fine di rendere più efficienti e coordinare i controlli sulle attività economiche ed evitare duplicazioni e sovrapposizioni, nonché programmare l’attività ispettiva in ragione del profilo di rischio, le amministrazioni che svolgono funzioni di controllo, prima di avviare le attività di vigilanza dovranno consultare ed alimentare con gli esiti dei controlli, il fascicolo informatico di impresa (previsto dall’art. 2, comma 2, lettera b), della legge 29 dicembre 1993, n. 5809). In caso di mancato deposito da parte dell’amministrazione del verbale contenente l’esito dei controlli nel fascicolo informatico, l’impresa può richiedere all’amministrazione di provvedere mediante apposita istanza, anche depositata nel fascicolo, recante il numero di protocollo del verbale e la copia dell’atto corredata da una auto-dichiarazione ai sensi dell’art. 47 del DPR 28/12/2000, n. 445. L’amministrazione adempie entro il termine di cinque giorni.
L’accesso al fascicolo: L’amministrazione procedente, ai fini del coordinamento, programmazione e svolgimento dei controlli, accede al fascicolo informatico, direttamente e integralmente senza oneri né vincoli, con le modalità definite con decreto ministeriale. avvalendosi anche dei dati ivi presenti concernenti i controlli già svolti dalla stessa amministrazione o dalle amministrazioni diverse operanti nello stesso settore e dei dati relativi alla costituzione, all’avvio e all’esercizio d’attività economiche, nella misura in cui sia previsto dalla disciplina del relativo procedimento amministrativo, per quanto riguarda i dati personali nel rispetto dei principi di cui all’articolo 5 del regolamento (UE) 2016/679.
Norma anti-burocrazia: Le amministrazioni che procedono al controllo non possono richiedere la produzione di documenti e informazioni già disponibili nel fascicolo informatico o comunque in loro possesso. In caso di violazione si applica la sanzione amministrativa pecuniaria nel minimo di euro 10.000 e nel massimo di euro 100.000 (v. art. 18-bis, comma 4, primo periodo, del d.lgs 7/3/2005, n. 82.
Obblighi di segnalazione: Gli operatori che abbiano ricevuto la richiesta di documenti o informazioni in violazione di quanto disposto, segnalano tale inadempienza all’Agenzia per l’Italia digitale (AGID). Ove l’AGID accerti la sussistenza della violazione, pubblica la predetta segnalazione su apposita area del proprio sito istituzionale espungendovi i dati personali relativi al segnalante e, comunque, i dati personali eccedenti le fina- lità perseguite.
Principi generali del procedimento di controllo:
LINEE GUIDA: i Ministeri competenti e le regioni devono pubblicare sui propri siti istituzionali apposite linee guida o FAQ, anche tenendo conto della complessità della disciplina di riferimento.
PRINCIPIO DI FIDUCIA: Il controllo si fonda sul principio della fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta delle amministrazioni che programmano e svolgono i controlli, nonché dei principi di efficacia, efficienza e proporzionalità, tenendo conto delle informazioni in possesso delle amministrazioni competenti in modo da minimizzare le richieste documentali secondo il criterio del minimo sacrificio organizzativo per il soggetto controllato.
PRINCIPIO DELLA PROGRAMMAZIONE: le amministrazioni devono programmare i controlli e i relativi accessi ispettivi con intervalli temporali correlati alla gravità del rischio. Nei confronti dei soggetti in possesso del Report di basso rischio le amministrazioni programmano ed effettuano i controlli ordinari non più di una volta l’anno.
CONTROLLI AD IMMEDIATA ESECUZIONE: Resta ferma l’immediata effettuazione dei controlli nel caso di richieste dell’Autorità giudiziaria o di circostanziate segnalazioni di soggetti privati o pubblici, nei casi previsti dal diritto dell’Unione europea, nei casi di controlli per la sicurezza sui luoghi di lavoro e, comunque, ogni qual volta emergano situazioni di rischio.
ISPEZIONI DI DIVERSI ENTI E CONTROLLI CONGIUNTI: Non potranno essere effettuate due o più ispezioni diverse sullo stesso operatore economico contemporaneamente, a meno che le amministrazioni non si accordino preventivamente per svolgere una ispezione congiunta.
ESONERO DAI CONTROLLI NEI 10 MESI: Quando, all’esito del controllo, l’amministrazione procedente accerta la conformità agli obblighi e agli adempimenti imposti dalla disciplina di riferimento, il soggetto controllato è esonerato dai medesimi controlli nei successivi dieci mesi, salvi i casi di controlli ad immediata esecuzione e nel rispetto delle disposizioni di attuazione del diritto dell’Unione europea. Il periodo di esonero dai controlli è menzionato nel fascicolo informatico d’impresa.
PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO E PROPORZIONALITA’ DELLE SANZIONI: Le amministrazioni improntano la propria attività al rispetto del principio del contraddittorio e adottano i provvedimenti di propria competenza, ivi incluse eventuali sanzioni, in modo proporzionale al livello di rischio, al pregiudizio arrecato, alle dimensioni del soggetto controllato e all’attività economica svolta.
PREAVVISO: In attuazione del principio di trasparenza, salvo che ricorrano di controlli ad immediata esecuzione o motivi di urgenza del controllo o esigenze di ricorrere ad accessi ispettivi imprevisti o senza preavviso, l’amministrazione fornisce in formato elettronico, almeno dieci giorni prima del previsto accesso presso i locali dell’attività economica, l’elenco della documentazione necessaria alla verifica ispettiva.
Violazioni sanabili e casi di non punibilità per errore scusabile:
LA DIFFIDA: Salvo che il fatto costituisca reato, per le violazioni per le quali è prevista l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria non superiore nel massimo a cinquemila euro, l’organo di controllo incaricato, nel caso in cui accerti, per la prima volta nell’arco di un quinquennio, l’esistenza di violazioni sanabili, diffida l’interessato a porre termine alla violazione, ad adempiere alle prescrizioni violate e a rimuovere le conseguenze dell’illecito amministrativo entro un termine non superiore a venti giorni dalla data della notificazione dell’atto di diffida. In caso di ottemperanza alla diffida, il procedimento sanzionatorio si estingue limitatamente alle inosservanze sanate. L’istituto della diffida amministrativa non si applica a violazioni di obblighi o adempimenti che riguardano la tutela della salute, la sicurezza e l’incolumità pubblica e la sicurezza sui luoghi di lavoro.
In caso di mancata ottemperanza alla diffida entro il termine indicato, l’organo di controllo effettua la contestazione ai sensi dell’articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689. I termini concessi per adempiere alla diffida sono sospensivi dei termini previsti per la notificazione degli estremi della violazione.
Il mancato adempimento alle prescrizioni contenute nella diffida ovvero i casi di violazione di obblighi o adempimenti che riguardano la tutela della salute, la sicurezza e l’incolumità pubblica e la sicurezza sui luoghi di lavoro comportano, inoltre, la revoca del Report certi- ficativo, ove rilasciato all’operatore economico.
Resta ferme le previsioni per le violazioni delle norme in materia agroalimentare e di sicurezza alimentare (art. 1, comma 3, del dl 24/6/2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11/8/2014, n. 116).
ERRORE NON COLPOSO SUL FATTO: In ogni caso il soggetto controllato non è responsabile quando le violazioni sono commesse per errore sul fatto non determinato da colpa.
Meccanismi di dialogo e collaborazione:
INTERPELLO ALL’AMMINISTRAZIONE: Quando vi sono condizioni di obiettiva incertezza sulla corretta interpretazione delle fonti normative riguardanti fattispecie di carattere generale, di massima o di particolare importanza ovvero gravi e ripetute difformità applicative nell’ambito del territorio nazionale, relative a obblighi e adempimenti che sono oggetto dei controlli, le associazioni nazionali di categoria, possono interpellare l’amministrazione centrale o la regione competente, prospettando una soluzione motivata. Non ricorrono condizioni di obiettiva incertezza quando l’amministrazione ha già fornito risposta a richieste corrispondenti a quella presentata mediante atti pubblicati nella sottosezione «Controlli sulle imprese» della sezione «Amministrazione trasparente» del sito istituzionale. In caso di mancato riscontro all’interpello entro termini ragionevoli e comunque entro il termine previsto dalla legge, ai sensi dell’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, le associazioni possono segnalare tale circostanza al Dipartimento della funzione pubblica che provvede nell’ambito delle proprie competenze.
Le risposte fornite dalle amministrazioni centrali sono pubblicate nella sottosezione «Controlli sulle imprese» della sezione «Amministrazione trasparente» del sito istituzionale e costituiscono criteri interpretativi di carattere generale.